第一讲 甘肃省农村集体经济审计办法

本讲稿是本人在《甘肃省农村集体经济审计办法》颁布实施以后，按照站上的安排，为我省各地农村集体经济审计人员培训整理的讲稿。在整理过程中，站领导和同事都给予了大量的指导和帮助，各市县农经同仁也提出了多宝贵意见，在此一并表示感谢！目前，2年来，全省举办农村审计培训班9期，其中，省上1起，市州8起，共培训农村审计人员500余名，其中有503名农村审计人员通过考试取得了甘肃省农村集体经济审计证，农村审计培训工作取得了初步成效。但是，由于种种原因，我省农村审计人员不足的问题仍然非常突出，成为制约我省农村审计工作依法规范深入开展的一个重要因素。现将本讲稿挂在甘肃农经信息网上，主要目的是为全省农村审计人员学习和工作提供参考。由于水平有限，讲稿中不妥、不到、不对之处还很多，诚心希望广大农村审计同仁批评指正。

第一讲 甘肃省农村集体经济审计办法

农村集体经济审计是指农村审计机构（农村经济管理部门），依照国家法律、法规和规章的规定，运用专业的方法，按照规定的程序，对农村集体经济组织及其所属企事业单位的财务收支和经营管理活动的真实性、合法性和效益性进行审查、评价及鉴证，以达到严肃财经法纪，改善经营管理，提高经济效益的一种监督活动。
要点：

1、主体。谁做？是农村审计机构。就我省而言，就是指各级农村经营管理部门。《规程》第三条 本规程所称农村审计机构，是指承担农村集体经济审计工作具体业务的各级农村经营管理和农村集体财务与资产监督管理机构。当然有的地方设置了农村审计站，毫无疑问是农村审计的主体。
2、依据。谁让做？是法律、法规和规章，就是依法行使职权。依法行政、照章办事是国家工作人员的基本要求，农村审计人员也不例外。我省农村审计的依据什么呢？以前，是《甘肃省农村集体资产管理条例》（1997年）和农业部1992年11号令《农业部》，现在就主要是《甘肃省农村集体经济审计办法》（2008年7月23日颁布，9月1日实施）。应该说，多年来，我省的农村审计工作不能够深入、职能作用发挥不充分、效果不很好的一个主要原因，就是没有一部专门的法规来提供法律支撑，所谓名不正，则言不顺。因此，《办法》的颁布实施是我省农村审计工作中的一个里程碑。

3、方法。怎样做？专业性。审计在理论上是一门专门的学科，工作实践上要求运用专业的方法，而不是一般的方法。这点的主要意思是，农村审计工作必须要配备专业的人员，也就是掌握专业方法的人员来从事这项工作，而不是所有农村审计机构的都可以参与农村审计工作。因此，《办法》第五条 农村审计机构的审计人员，应当参加专业培训并经省农业行政主管部门考核，取得合格证后，实行持证上岗。《规程》第七条 审计组应当由两名以上取得农村集体经济审计证的审计人员组成。
4、程序。也是怎样做？合法性。审计程序是保证工作质量、提高工作效率、规避法律风险的重要保障。大家都看过国外影视片，当警察抓捕犯罪嫌疑人时，必须说的一句话是什么？你可以保持沉默，但你所说的每一句话都可以作为呈趟证供。大家都觉得，这句话莫名其妙，主要认为不起什么作用。但在这样的情形下，警察都会这样说，不管警察愿不愿意说，对方愿不愿意听。为什么？这就是有关警察执法法律中的程序规定，是法定程序。不这样说，以后的取证等工作很可能会被判定为无效，而且有可能被告上法庭，被辞退丢了饭碗。程序的重要性有此可见一斑。《规程》分8章共37条，对农村集体经济审计过程中的审计准备、审计实施、审计终结、审计执行、复审、审计档案管理等工作程序和技术规范作出了详细规定。在审计工作中，必须严格遵守，防止程序的遗漏和错误，保证审计工作程序的完整合法。
5、对象，对谁做？是农村集体经济组织及其所属企事业单位。就我省的实际情况来说，由于集体经济非常薄弱，农村集体经济组织的功能大部分只能体现在集体土地、资产、资金的所有权属上。在经营方面，一般由村委会代行农村集体经济组织的职能，包括集体资产的管理、分配、使用等。因此，在实际工作中，农村审计的主要对象是代行农村集体经济组织职能的村委会。农村集体经济组织所属单位是指集体经济组织实质上拥有的经济单位（企业）和办事机构,比如村办托儿所、幼儿园、养老（敬老）院等。农村专业合作社是指按照《中华人民共和国农民专业合作社法》，由农村集体经济组织名义成立的各种农民专业合作社。
6、内容。对哪一方面做？是财务收支和经营管理活动。具体有以下七项：
第一项是财务管理制度、预算的执行情况和其他财务收支情况，主要是指对农村集体经济组织的各种财务管理制度包括会计核算制度、内部控制制度、财务收支审批制度等制度的建设和执行情况以及村集体经济组织财务计划、预算的执行情况。
第二项是会计资料。包括会计凭证、会计账簿、财务报表和其他会计资料。会计凭证包括原始凭证和记账凭证。会计账簿包括总账、明细分类账、日记账、资产台账和其他辅助性账簿。会计报表指财务会计制度要求编制的资产负债表、损益表、财务状况变动表等。
第三项是集体资产的处置和债券债务的管理使用情况。资产的处置指资产的出租、报废、变卖、投资等行为。债权债务的管理主要指债权的记录、催收和债务的记录、清偿等。
第四项是承包金、租金、利息、土地补偿费等集体收入的管理使用情况，主要指集体经济组织各种收入的核算和管理使用情况。
第五项“一事一议”筹资筹劳的管理使用情况。是指按照规定向村民通过“一事一议”的方式筹集的资金和劳务的管理使用情况。
第六项是政府对农村集体经济组织无偿拨付和社会捐赠的资金、物资的管理使用情况。包括转移支付、政策补贴资金以及各种项目性补助资金的管理使用情况。
第七项是主要负责人任期及离任经济责任的履行情况。主要是指农村集体经济组织和代行农村集体经济组织职能的村委会的主要负责人的任期及离任经济责任完成情况。这是农村审计在促进基层党风廉政建设方面的作用的重要体现，也是当前农村审计的一项重点任务。
7、工作内容。做什么？是对财务收支和经营管理活动的真实性、合法性和效益性审查、评价及鉴证。农村审计人员的全部工作就是对农村集体经济组织极其所属单位的财务收支和经营管理活动进行审查，然后根据审查中获得的审计证据，以审计标准来判断其真实性、合法性和效益性的程度，做出恰当的评价结论和鉴定证明，为有关部门和被审计单位做出决策提供可靠的依据。这里就体现了前面薛站讲的审计的基本职能。
这里需要指出的是，《审计法》赋予国家审计机关具有做出审计处理决定的权利，国家审计机构的审计监督和处理处罚的主体是一致的，但《办法》中规定，我省农村审计的监督与处罚主体是不一致的。对这一点，很多同志都觉得有点别扭，好象是我们做了主要的辛苦工作，却没有得到应该有的权利和权威，说白了我们好象只是个下苦人。这样的想法是可以理解的，但我们必须要认识到，这种想法是错误的。《办法》没出台以前，这一点就比较明确《条例》做出了明确规定。但有的地方还是出现了由于农村审计机构做出审计决定而被当事人告上法庭的事情，结果是明确的：败诉。《办法》和《规程》对此做了更为详细的规定，因此，我们必须要有依法行政的意识和全局全局意识，不越权，不缺位，作好我们的本职工作、认真履行我们的职责，才能逐步用工作推工作，以发展促发展。以作为谋职位。
8、目的。为什么做？是严肃财经法纪，改善经营管理，提高经济效益。农村审计的目的，说大了，就是保护农村集体经济组织及其成员的合法权益，促进农村经济发展。从工作本身来说，就是严肃财经法纪，改善经营管理，提高经济效益。当然，要达到这个目的，要通过审计，发现问题、提出处理处罚建议意见或者改进措施意见，并督促被审计单位执行。以前，侧重于改善经营管理的意见，现在，侧重于严肃财经法纪，当然我觉得，随着农村集体经济的发展壮大和经济活动的日趋丰富，改善经营管理的目的会体现的更加充分明显。因此，我们要发挥我们经管系统的传统和优势，同时要与时俱进，开拓创新，不仅要有较高的政策水平和业务素质，还要有一定的经营管理知识，提高审计后提出的经营管理意见书的可行行和有效行，能为被审计单位做出贡献。
9、本质是一项独立的经济监督活动。无论是国家审计、社会审计还是内部审计，其本质是相同的，就是一项独立的经济监督活动。独立性是审计区别于其他各种经济监督的根本所在，也是审计能够具有较高层次监督地位的重要基础。审计的独立性表现在形式上的独立和实质上的独立。《办法》第三条 村集体经济组织与乡镇农村审计机构有会计委托代理关系的，应当由县市区农村审计机构审计。和第六条关于回避的规定就是审计独立性的体现。
二、农村集体经济审计的产生与发展*
农村审计的发展大体可以分为三个阶段:
　　第一阶段：农村审计的兴起和发展。（1949年-1986年）上世纪50年代的时候，农村生产合作社组成民主理财小组，对合作社的财务收支、收益分配和财产管理，进行民主监督。县市区政府的财会辅导站，对合作社账目进行清查，行使审计监督的职能。人民公社化时期，推行了财务互相审计制度，同时，县、公社两级经营管理部门对生产大队、生产队的财务进行清理整顿。十一届三中全会以后，在1980年和1986年，连续两次进行了全国性的财务清理。
　　第二阶段：农村审计工作的普遍开展。（1986年-1990年）清财工作，使农村集体财务混乱的状况有了一定的好转，但由于缺乏经常性的审计监督，致使一些地方农村具体财务出现了“前清后乱”“边清边乱”。一些地方的农村经营管理部门通过建立专门的审计机构和配备审计人员，对农村集体财务进行经常性的审计监督，成效显著。1986年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了中央农村政策研究室和农牧渔业部《关于清理农村集体财产的意见》中，及时总结了各地开展农村审计的经验，明确提出要“加强农村会计队伍建设，建立健全会计制度，逐步开展审计工作”。 1991年8月，农业部、财政部联合发出的《关于进一步加强村（组）合作经济组织财务管理工作的通知》中强调：经国务院同意，“农村经营管理部门要加强对村（组）合作经济组织的审计监督，并逐步建立制度，尚未开展的地方，应尽快开展起来”。党的十三届八中全会《决定》指出：“要建立严格的财务、审计、监督管理制度，防止集体资产流失”。各地迅速开展了农村合作经济审计工作，并逐步向经常化、制度化和规范化方向发展。在这个阶段，全国有多个省（区、市）的政府和有关部门制定了农村合作经济审计的办法或规定。
第三阶段：农村审计的规范和建章立制（1991以后）。　 1992年5月，农业部在总结各地实践经验的基础上，颁布了《农村合作经济组织内部审计暂行规定》（农业部11号令），从此，全国农村合作经济审计工作步入了有章可循的法制化轨道，呈现出蓬勃发展的局面。截止目前，已有14个省（自治区、直辖市）出台了关于农村集体经济审计的专门法规或者规章。2008年7月《甘肃省农村集体经济审计办法》（以下简称《办法》）颁布 ，标志着我省农村集体经济审计工作步入了一个新的时期。
三、农村集体经济组织审计的特征***
农村集体经济审计，由于其审计对象、内容和目的的特殊性，具有其不同于其他审计的特征：
　　1、审计对象的多样性。
农村集体经济组织在经济运行中，从行业结构上看是包含农（大农业）、工、交、商、建、服，是一个门类齐全的经济服务网；从经营形式看，集体、承包、联营、股份等经营形式并存的混合系统；所以说，农村集体经济组织审计涉及的审计对象具有丰富的多样性。这点决定了我们工作的复杂性和
2审计职能的多元性
农村集体经济审计既有经济监督的基本职能，又有帮助农村集体经济组织及其所属单位，加强会计工作，建立健全各项财务管理制度，提高经营管理水平的义务；同时还有经济评价和经济公正职能，接受农村集体经济组织以外的单位委托，提供经济鉴证服务。这就要求我们必须把我们经办的案件做成“铁案”，审计工作中，差错和失误是难免的，但是是可以尽量减少和防范的，而这种减少和防范的保证就是一支高素质的审计队伍和科学健全的工作制度。
　　 3、审计方法的灵活性。
我国农村集体经济组织审计面广、量大、点多，在审计过程中采用灵活多样的审计方式。在实行会计委托代理以后，村上的账簿都集中到乡镇，县级农村审计可以派出审计组到乡村进行就地审计，也可以要求乡镇和村上将有关会计资料送达到县上进行送达审计。对业务量较少的专门事项，一般采用全面审计，对业务量大的综合项目，可以采用抽查审计。另外，还可以在本县市内组织交叉互审，加强交流，提高审计工作的质量。对于会计制度健全、内部控制制度有效，财务管理工作好的单位，还可以采用报送审计的方式，通过对被审计单位的会计报表进行审计，提高审计的效率。审计有其基本的方法，但是，所有的方法都是在工作实践中总结出来的，因此，在《办法》刚实施的现阶段，同志们都要总结适合我省农村集体财务管理监督的好的审计方法和措施，尽快推动工作向规范化、科学化发展。
　　 4、审计活动的群众性。
由于农村集体财务管理有关民主管理的特殊性，农村集体经济审计除了按照一般的审计工作的审计方法和程序外，特别注意发挥群众的民主监督作用，将财务管理的独立性和民主理财结合起来，在审计工作中应该充分利用民主理财组织的优势，依靠群众，提高审计工作的效率，调动广大农民对农村集体财务的关注度，增强审计活动的透明度。《办法》中关于审计机构的职权的规定中专门规定了农村审计机构对审计结果的公开权利，就是处于这样的考虑。一方面要依靠群众，提高审计工作效率；一方面要调动群众，促进农村的民主管理进程。
　　 5、审计与经营管理工作的互融性。农村审计一直是农村经营管理的一项重要工作，目前，农村审计机构绝大部分与农村经营管理机构实行两块牌子，一套人马的管理体制。因此，农村审计工作应当更紧密地与农村经营管理工作结合起来，互相促进，共同发展。这一点，很多同志都有体会，通过农村审计，可以掌握情况、发现问题、找出症结，对经营管理工作有很大的帮助和促进。
建立法制化的审计监督管理机制，从根本上扭转农村集体财务与资产管理的混乱局面，是党和国家多年来十分关注的问题。中共中央、国务院多次发文，对农村集体经济审计(以下简称农村审计)工作提出明确要求。全国已有13个省(市、自治区)出台了农村集体经济审计法规或规章。省八届人大常委会第二十次会议通知的《甘肃省农村集体资产管理条例》，把审计监督作为农村集体资产管理的基本手段列入立法内容，对推动和加强我省农村审计工作发挥了很大作用。